امروزه بر کسی پوشیده نیست که مساعی ایالات‌متحده در توسعۀ سریع ارزش‌های غربی در ساختارهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشورهای قفقازجنوبی بدون در نظر گرفتن محیط چالشی منطقه، پیامدهای وخیمی در پی داشته است. چنین پیچیدگی‌های ژئوپلیتیکی در گرجستان موجب جدایی و استقلال اوستیا و آبخازیا و جنگ سال ۲۰۰۸ میان روسیه و گرجستان در حمایت از استقلال این مناطق گردید. با چنین تجربیاتی رویکرد ایالات‌متحده موردبازنگری مطالعاتی قرارگرفته و به‌ویژه در قبال گرجستان به‌عنوان دروازۀ اروپایی قفقاز به واقعیت نزدیک‌تر گشته است. هدف پیش روی این نوشتار بررسی هدف‌گذاری‌ها و سیاست‌های اعلامی اخیر دستگاه دیپلماسی ایالات‌متحده در منابع رسمی در جهت تعیین اولویت‌گذاری در گرجستان و تأثیر ابتکارات ارائه‌شده برای اهداف اعلامی در این اسناد است. به‌ویژه در شرایطی که تفلیس طی سال‌های گذشته با توجه به انگیزۀ فزاینده مقامات گرجستان در پیوستن به نهادهای غربی و فاصله‌گیری از روسیه، تمامی اصلاحات موردنظر غرب را با جدیت به انجام رسانده و کمتر بهره‌مند بوده است.
گرجستان در اسناد رسمی ایالات‌متحده
در آخرین گزاره برگ[۱] منتشره از سوی وزارت امور خارجه آمریکا در ۲ مهر سال ۱۳۹۸ (۲۳ سپتامبر ۲۰۱۹)، در روابط دیپلماتیک دو کشور که از سال ۱۹۹۲، از زمان استقلال گرجستان آغاز گردیده است، با تأکید بر پیشرفت چشمگیر این کشور در مبارزه با فساد، توسعۀ نهادهای مدرن دولتی و افزایش امنیت و ثبات جهانی، تصریح می‌گردد که ایالات‌متحده خود را متعهد به کمک به گرجستان در تعمیق روابط اروپا- آتلانتیکی و تقویت نهادهای دموکراتیک این کشور می‌داند. همچنین ایالات‌متحده به‌عنوان یکی از اعضاء کنفرانس ژنو، فعالانه به ایفای نقش خود در حمایت از حاکمیت و تمامیت ارضی گرجستان در مرزهای شناخته‌شدۀ بین‌المللی ادامه داده و استقلال آبخازیا و اوستیای جنوبی را که با اشغال روسیه استقلال‌یافته‌اند به رسمیت نمی‌شناسد.
نقطۀ قوت روابط ایالات‌متحده- گرجستان در تدوین منشور مشارکت استراتژیک گرجستان- ایالات‌متحده در سال ۲۰۰۹ و برگزاری کمیسیون‌های مربوطه در چهار کارگروه دوجانبه می‌باشد. حوزه‌های اولویت‌داری که در این منشور مشخص گردیده‌اند شامل: دموکراسی و حکمرانی؛ دفاع و امنیت؛ اقتصاد، تجارت و انرژی؛ تبادلات مردمی و فرهنگی است. سیاستمداران ارشد دو کشور برگزاری جلسات سالانۀ هر گروه کاری را برای بررسی تعهدات، به‌روزرسانی فعالیت‌ها و هدف‌گذاری‌های آتی راهبری و هدایت می‌کنند. لازم به ذکر است که جلسات برگزارشدۀ کارگروه‌های دفاع و امنیت این کمیسیون طی دوسال اخیر تنها در ۱۰ مهر ۱۳۹۷ (۱اکتبر ۲۰۱۸) و ۱۶ آذر ۱۳۹۸(۶ دسامبر ۲۰۱۹) برگزار شده است. کارگروه تبادلات فرهنگی- مردمی ۲ جلسه و کارگروه دموکراسی و حکمرانی تنها ۱ جلسه مشترک داشته‌اند.
به تصریح گزاره برگ‌های منتشره، اهم مساعدت‌های ایالات‌متحده به گرجستان در حوزه‌های اقتصادی منحصر به شناسایی فرصت‌های کسب‌وکار برای سرمایه‌گذاری، مشخصاً توسعۀ انرژی‌های تجدید پذیر، انعقاد یک توافقنامۀ سرمایه‌گذاری دوجانبه و یک فریم ورک تجارت و سرمایه‌گذاری دوجانبه و عضویت گرجستان در برنامۀ سیستم تعمیمی ترجیحات (GSP) است که این کشور را قادر می‌سازد بسیاری از تولیدات خود را بدون پرداخت مالیات به ایالات‌متحده صادر نماید. همچنین دو کشور امکان عقد توافقنامۀ تجارت آزاد را به بحث گذاشته‌اند که با مطالبات مقدماتی چون درک اهمیت تداوم بهبود حاکمیت قانون، احترام به حقوق کارگری و حفاظت از حقوق مالکیت معنوی برای بهبود فضای کسب‌وکار از جانب ایالات متحده همراه بوده است.
علاوه بر عضویت در سازمان ملل متحد، این کشور با حمایت ایالات‌متحده به عضویت نهادهای مطرح بین‌المللی چون شورای همکاری یورو- آتلانتیک، سازمان امنیت و همکاری اروپا، صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی و سازمان تجارت جهانی درآمده است. همچنین این کشور عضو ناظر سازمان‌هایی چون سازمان دولت‌های آمریکایی بوده و در برنامۀ مشارکت برای صلح سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) مشارکت دارد.
گرجستان در سند استراتژی یکپارچه کشوری (ICS)
در این سند که در ۶ مهر (۲۸ سپتامبر ۲۰۱۸) از سوی وزارت خارجۀ ایالات‌متحده منتشر گشته، به تشریح اهداف، اولویت‌ها و برنامه‌های این کشور در گرجستان و مأموریت تعریف‌شده برای دیپلمات‌ها و سیاست‌گذاران این حوزه بر مبنای مفاد مندرج در اسناد بالادستی پرداخته‌شده است. اهداف راهبردی تشریح شده در این سند مشتمل است بر:
۱- ادغام و همگرایی گرجستان با غرب به‌عنوان کشوری دموکراتیک و باثبات‌تر به‌واسطۀ:
- حکمرانی متعادل و دموکراتیک و پاسخگو با محیط رسانه‌ای دارای ظرفیت رو به افزایش و متنوع همراه با سازمان‌های فعال و جامعه مدنی تقویت‌شده؛
- احیای صلح‌آمیز تمامیت ارضی گرجستان و پایداری و وحدت فزایندۀ جامعه که متضمن ثبات است؛
۲- گرجستان شریک مرفهتر به لحاظ اقتصادی و قابل‌اعتمادتری برای ایالات‌متحده گردد به‌واسطۀ:
- رشد اقتصاد فراگیر و پایدار که موجب افزایش فرصت برای شهروندان گرجستان و بهره‌مند شدن آنها و توسعۀ اقتصادی کشور می‌گردد؛
- به لحاظ تنوع تجارت جهانی و مسیرهای انرژی، ثبات منطقه‌ای از طریق حمایت از نقش در حال ظهور گرجستان در شاهراه‌های انرژی و اقتصادی شرق به غرب میسر می‌گردد.؛
۳- افزایش ثبات بین‌المللی از طریق تقویت امنیت ارمنستان به‌واسطۀ:
- تقویت ظرفیت گرجستان برای دفاع از قلمرو خود و توانایی در مشارکت در عملیات‌های امنیتی جهانی؛
- اجرای امنیت/ قانون گرجستان به‌عنوان سد محکمی در مقابل تهدیدات داخلی، بین‌المللی و فراملی.
در این سند قید گردیده که با توجه به اینکه گرجستان همچنان یکی از بزرگترین و قابل‌اطمینان‌ترین نیروهای مشارکت‌کننده در مأموریت ناتو در افغانستان و عملیات‌های ائتلاف در مناطق دیگر است، ایالات‌متحده از گرجستان در مسیر عضویت در ناتو حمایت کرده و در راستای تقویت توانمندی‌های دفاعی سرزمینی و تقویت توانایی در انجام عملیات مشترک با نیروهای ناتو و ایالات‌متحده به این کشور کمک خواهد کرد. همچنین تصریح می‌دارد باوجود فشارهای روسیه مبنی بر توقف برنامه‌های غربگرا، اجرای کامل و تثبیت اصلاحات صورت گرفته، نیازمند تلاش‌های مداوم و طولانی‌مدت بوده و ایجاد یک قوۀ قضائیۀ مستقل، اصلاح خدمات قضایی و امنیتی، اصلاحات انتخاباتی، موردحمایت ایالات‌متحده (بخوانید لازم‌الاجرا) می‌باشد. لیکن ازآنجایی‌که گرایشات غربی گرجستان به تعهد کامل و سرسپردگی ملت گرجستان نیازمند است، تبادلات مردمی و طیف وسیعی از سایر تبادلات اعم از آموزشی، حرفه‌ای و آکادمیک و برنامه‌ریزی قوی دیپلماسی عمومی که متضمن بی‌اثر ساختن تبلیغات ضد غربی روسیه و یادآور مزایای بلندمدت انتخاب غرب برای مردم و مقامات گرجستان باشد در اولویت خواهد بود.
جالب‌توجه اینکه در این سند مأموریتی مساعدت‌های اقتصادی به گرجستان متمرکز بر حوزه‌های مدیریتی در راستای بهبود محیط تجاری، مدیریت بخش انرژی و تولیدات کشاورزی از طریق سیاستگذای‌های مؤثرتر تعیین گشته است؛ آن‌هم به‌نحوی‌که این امر منجر به ایجاد بازارهای جدید برای شرکت‌های آمریکایی گردد.
عمده چالش‌های ترسیمی پیش روی رهبری ایالات‌متحده در این سند مشتمل است بر:
- فشارهای سیاسی یا نظامی از جانب روسیه یا سایر بازیگران منطقه‌ای فراتر از کنترل ایالات‌متحده؛
- عدم همکاری و موافقت متحدین اروپایی در پذیرش گرجستان در ناتو و اتحادیۀ اروپا؛
- به قدرت رسیدن مجدد حکومتی یک‌جانبه‌گرا علی‌رغم اینکه تمام مساعی ایالات‌متحده در زمینۀ ایجاد شفافیت و دموکراسی در راستای مقابله با این امر تعریف گردیده است؛
- احتمال وقوع بحران‌های انسانی در پی شعله‌ور شدن مناقشات موجود؛
- نبود فرصت برابر برای ورود ایالات‌متحده به بازار گرجستان، عدم دسترسی به سرمایه و نیروی کار ماهر و فعالیت در محیط تجاری منصفانه و قابل پیش‌بینی؛
راهبرد ایالات‌متحده در مواجه با این چالش‌ها، شناسایی عناصر مسئول برای اجرای هر هدف راهبردی در گرجستان و همچنین بروندادها و شاخص‌هایی است که بتوان به‌عنوان معیارهای موفقیت استفاده کرد. تقویت توانایی گرجستان برای تحمیل استانداردهای غربی در تجارت با ایران، ترکیه و روسیه که موجب ترقی سطح بازی و حمایت از مزیت رقابتی اقتصاد آمریکا است از دیگر راهکارهای دیده‌شده در این سند می‌باشد. ازآنجایی‌که ایالات‌متحده انتظار دارد گرجستان به اهداف ترسیمی ایالات‌متحده دست یابد، این مهم نیازمند یک پلت فرم مدیریتی ایمن و کارآمد مبتنی بر برنامه است که موفقیت اهداف استراتژیک مأموریت را بهبود می‌بخشد.
گرجستان چالش سیاست خارجی آمریکا در قفقاز
صرف نظر از اهمیت استراتژیکی گرجستان به عنوان دروازه اروپایی کریدورهای حمل‌ونقلی قفقاز در جوار دریای سیاه و انگیزۀ قوی تفلیس برای پیوستن به غرب، این کشور طی دهۀ گذشته یک‌سوم از نیروی عملیاتی ناتو در افغانستان و عراق را تأمین کرده و علی‌رغم فشارهای روسیه توافق انجمن اتحادیه اروپا[۲] را به امضاء رسانده است. مضاف بر اینکه همکاری نزدیکی به نهادهای غربی در حوزه‌های مختلف قاچاق زمینی و دریایی تسلیحات غیرمجاز، ممنوعیت صادرات غیرقانونی و تعقیب مجرمان با ملاحظات حقوق بشری داشته است. این امور موجب شکل‌گیری مطالبات ویژه‌ای از آمریکا در تحقق رویکردهای یوروآتلانتیک گرایی تفلیس شده است.
مهمترین مطالبات گرجستان پیوستن به ناتو و عضویت در اتحادیۀ اروپا است که همواره از جانب مقامات این کشور با جدیت پیگیری شده است. علی‌رغم تعهدات رسمی ایالات‌متحده در این حوزه و امضاء توافقات متعددی چون منطقۀ آزاد تجاری جامع و گسترده[۳] و یا موافقت با سفر بدون ویزای شهروندان گرجی به اروپا، نظر به مناقشات ارضی موجود و عدم حاکمیت گرجستان بر تمامیت اراضی سرزمین خود، از پذیرش این کشور در نهادهای یوروآتلانتیکی ممانعت به عمل آمده است.
ارتقاء توانمندی‌های نظامی از دیگر مطالبات جدی تفلیس برای بازپس‌گیری مناطق جدایی‌طلب اوستیا و آبخازیا است که از جانب روسیه تجهیز و تسلیح می‌گردند. با ابتکار مک مستر مشاور امنیت ملی وقت کاخ سفید و جیمز متیس، وزیر دفاع وقت در سال ۲۰۱۷ حمایت‌های نظامی از گرجستان تغییر بی‌سابقه یافته و تسلیحات کشنده و تهاجمی در اختیار این کشور قرار گرفت. لیکن باید توجه داشت رقم ۳۷ میلیون دلاری مصوب شده برای پرداخت طی دو سال مالی ۲۰۱۸ و۲۰۱۹(هم در قالب تبادلات مالی نظامی خارجی و هم تدریس و آموزش‌های نظامی بین‌المللی)، فاصله مدیدی نسبت به کمک‌های نزدیک به میلیارد دلاری آمریکا از سال‌های ۲۰۰۸ به بعد دارد. مضافا اینکه بنا بر آخرین گزارشات کنگره در خصوص گرجستان تردید جدی در عملیاتی شدن کمک‌های تخصیصی وجود دارد.
ازنظر کارشناسان آمریکایی موضع قاطع روسیه و خط قرمزی که در سال ۲۰۰۸ برای غرب ترسیم کرده است دلیل اصلی کاهش حمایت‌های نظامی و تمرکز بر ظرفیت‌های دیپلماتیک برای ممانعت از آغاز دور جدید درگیری‌ها میان روسیه و گرجستان است. این در حالی است که راهبردهای واشنگتن در مواجه با بحران دهۀ ۹۰ اروپای شرقی و امروزه صربستان و به‌ویژه در قبال بحران اوکراین کاملاً متفاوت بوده و با حساسیت متمایزی طرح‌ریزی و عملیاتی گشته‌اند.
تفلیس، سرمایه‌گذاری بی‌بازگشت
ایالات‌متحده ادعا می‌کند که گرجستان تحت حمایت وی از کشوری در آستانۀ فروپاشی به‌واسطۀ درگیری‌های جدایی‌طلبانه و فساد گسترده با دولتی ورشکسته اینک از ثبات خوبی برخوردار است. لیکن باید توجه داشت گرجستان هنوز قادر نشده اقتصاد خود را به‌مانند آذربایجان به سطح قبل از دوران فروپاشی برساند. علی‌رغم رشد دو برابری تولید ناخالص ملی نسبت به سال ۱۹۹۰ و دستیابی به مبلغ ۱۵/۱ میلیارد دلار، سرانۀ تولید ناخالص ملی با کاهش ۲۰ درصدی نسبت به سال ۱۹۹۰ به ۴/۰۶۸ دلار رسیده است. واقعیتی که نمی‌توان انکار کرد بدون منابع غنی نفت و گاز آذربایجان یا لابی قدرتمند ارمنی- آمریکاییِ ارمنستان، گرجستان علی‌رغم اشتیاق و تلاش فوق‌العاده در پیوستن به غرب، کمتر موفق به کسب امتیاز و تحقق مطالبات خود از ایالات‌متحده بوده است.
باآنکه محور سیاست خارجی ایالات‌متحده با محوریت تبدیل قفقاز به هاب انرژی و بهره‌مندی اقتصادی کشورهای ترانزیت کننده به‌عنوان یگانه راه‌حل تمام چالش‌های موجود می‌باشد، لیکن حداکثر تلاش را دارد که این راهبرد با حداقل سرمایه‌گذاری از بودجه‌های عمومی کشورهای غربی در صنایع انرژی و زیرساخت‌های مربوطه محقق گردد. این مهم حتی در روابط تجاری دوکشور نیز مشهود است. بر اساس آخرین آمارهای منتشره از سوی بانک جهانی با آنکه آمریکا هفتمین شریک تجاری گرجستان محسوب می‌گردد لیکن به نظر می‌رسد گرجستان با تجارت زیر نیم میلیارد دلار در سال[۴]، در میان ۱۰۰ شریک تجاری نخست آمریکا نیز قرار نداشته باشد.
علی‌رغم هیاهوی دستگاه سیاست خارجی آمریکا در خصوص احداث بندر عمیق آناکلیای گرجستان که از آن به‌عنوان نمودی از حمایت آمریکا از گرجستان یاد می‌شود، سرنوشت این پروژه بزرگ که با سرمایه‌گذاری گرجستان و نه آمریکا صورت پذیرفته، درپی افشای فساد گسترده در آن با خروج طرف آمریکایی عملاً نامعلوم است.
امتناع آمریکا از برقراری تجارت آزاد میان دو کشور و عدم سرمایه‌گذاری در گرجستان و تأکید اسناد منتشرشده بر ورود به حوزه‌های مدیریتی، تدوین قوانین نظارتی بر حوزه‌های تجاری، گمرک و حمل‌ونقل گرجستان مطابق با استانداردهای روز بین‌المللی حاکی از عدم اولویت گرجستان در حوزه اقتصاد از منظر دولت‌های اخیر آمریکاست. صد البته نمی‌توان برباد رفتن دیپلماسی انرژی و سرمایه‌گذاری‌های آمریکادر قفقاز را به واسطه مشارکت روسیه در خطوط انتقال گاز قفقاز جنوبی به اروپا در این بین نادیده گرفت. لذا چندان عجیب نیست که تمرکز اخیر دستگاه سیاست خارجی آمریکا در قبال گرجستان بر حوزه تقویت دموکراسی، انجام اصلاحات قضایی و سیستم انتخاباتی قرار بگیرد تا روند تحولات داخلی به نحوی پیش رود که ایالات‌متحده مطمئن گردد افراد و احزاب طرفدار روسیه در قدرت این کشور سهمی نخواهند داشت.
کلام آخر
با توجه به مفاد اسناد رسمی وزارت خارجۀ ایالات‌متحده و بهره بردن از آخرین گزارشات مرکز تحقیقات کنگره می‌توان به این جمع‌بندی رسید که ایالات‌متحده دارای منافعی بیشتر امنیتی و کمتر اقتصادی در گرجستان است. لیکن این منافع در دستگاه دیپلماسی آمریکا به‌هیچ‌وجه حیاتی تعریف نمی‌گردند. گرجستان به‌واسطۀ موقعیت ژئوپلیتیکی در منطقۀ قفقاز و قرار داشتن در دروازۀ تنها شاهراه اتصالی مستقل باقی‌مانده میان اروپا به آسیا قابل صرف‌نظر کردن نیست. ولی واقعیت آن است که اغلب راهبردهای ایالات‌متحده در خصوص گرجستان به‌واسطۀ تقابل با روسیه، اصرار تفلیس در پیوستن به ناتو و عدم تمایل غرب برای سرمایه‌گذاری جدی در این کشور به بن‌بست رسیده است. تنها استراتژی باقی‌مانده اجتناب از شعله‌ور شدن درگیری در منطقه‌ای با پیچیدگی‌های متعدد ژئوپلیتیکی منطقه‌ای مانند قفقاز است که در عمل نتیجه‌ای برای گرجستان در برنداشته است. تنها گزینۀ قابل‌اتکا برای مقامات واشنگتن انگیزه و ابرام مقامات تفلیس در پیوستن به اتحادیۀ اروپا و ناتو می‌باشد که غرب را بی‌نیاز از هیچ هزینۀ گزافی در پیشبرد راهبردهای خودکرده است.
[۱] .Fact Sheet.
[۲]. Association Agreements (AA).
[۳].Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA).
[۴]. در سال ۲۰۱۹ برای نخستین بار از زمان استقلال گرجستان میزان تجارت دو کشور به بالای ۶۰۰ میلیون دلار رسیده است.
