در دوران پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، منطقه قفقاز جنوبی مشتمل بر سه کشور آذربایجان، ارمنستان و گرجستان علی‌رغم مناقشات قومی-سرزمینی دیرینه، به دلیل ویژگی‌های ژئواکونومیکی و ژئواستراتژیکی قابل‌ملاحظه، به عرصه تقابل منافع بسیار متفاوت و اغلب متضاد اقتصادی و سیاسی بازیگران مختلف تبدیل شده است. به‌نحوی‌که حضور و نفوذ در آن می‌تواند برای هر قدرت منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای مزایای چندی در پی داشته باشد. چنین ملاحظاتی مهم‌ترین عامل در اولویت یافتن منطقه مذکور در راهبردهای ایالات‌متحده از زمان استقلال این مناطق بوده است. این گزارش به بررسی هدف‌گذاری‌ها و سیاست‌های اعلامی اخیر دستگاه دیپلماسی ایالات‌متحده در منابع رسمی، تعیین اولویت‌گذاری در منطقه قفقاز و همچنین بررسی تأثیر ابتکارات ارائه‌شده برای دستیابی به اهداف اعلام‌شده در این اسناد در حوزه‌های انرژی، ترانزیت، امنیت و دولت‌سازی در جمهوری‌های قفقاز جنوبی می‌پردازد.
تمرکز اصلی در میان منابع اصلی، صرف‌نظر از گزارش برگ‌های[۱] منتشره، آن دسته از اسناد وزارت خارجه است که تحت عنوان راهبرد یکپارچه کشوری[۲]، حاوی راهبردهای عملیاتی ۴ سالۀ ایالات‌متحده بوده و از گام‌های اساسی در فرایند برنامه‌ریزی استراتژیک وزارت خارجه در تبیین اولویت‌های آمریکا در قبال یک کشور می‌باشد.
آذربایجان در اسناد رسمی ایالات‌متحده
در آخرین «گزارش برگ» منتشره از سوی وزارت امور خارجه در ۱۷ آبان سال ۱۳۹۸ (۷ نوامبر ۲۰۱۹)، در روابط دیپلماتیک فی‌مابین که از سال ۱۹۹۲، از زمان استقلال آذربایجان آغاز گردیده است، به تلاش دو کشور در خصوص تأمین امنیت انرژی اروپا، توسعۀ تجارت و سرمایه‌گذاری دوجانبه و مبارزه با تروریسم و تهدیدات فراملی تأکید شده و ایالات‌متحده خود را متعهد به تقویت دموکراسی و ترویج اقتصاد متنوع در آذربایجان می‌داند. همچنین ایالات‌متحده از حل مسالمت‌آمیز مناقشۀ ناگورنو- قره‌باغ در قالب روند گروه مینسک سازمان امنیت و همکاری اروپا به‌منظور بازگشایی مرزهای بستۀ این کشور با ارمنستان حمایت می‌کند.
اهم مساعدت‌های ایالات‌متحده به جمهوری آذربایجان مشتمل بر حمایت از توسعۀ صادرات منابع آذربایجان به بازارهای جهانی، واردات عمدۀ نفت از آذربایجان و مشارکت شرکت‌های آمریکایی در استخراج نفت ساحلی، صادرات هواپیما و ماشین‌آلات سنگین به این کشور بوده است. به‌ویژه که قانون آذربایجان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را در تمامی حوزه‌ها به‌جز حوزه‌های نظامی، دفاعی و امنیت ملی امکان‌پذیر کرده است.
آذربایجان ازجمله کشورهای ذی‌نفع در برنامۀ «سیستم تعمیم ترجیحات»[۳] ایالات‌متحده قرارگرفته است. این برنامه یک انگیزۀ قوی برای سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان در آذربایجان می‌باشد تا محصولات خود را بدون پرداخت مالیات به بازارهای آمریکا وارد گردانند.
علاوه بر عضویت در سازمان ملل، این کشور با حمایت ایالات‌متحده به عضویت نهادهای مطرح بین‌المللی چون سازمان امنیت و همکاری اروپا، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی درآمده است. همچنین عضو ناظر سازمان دولت‌های آمریکایی و سازمان تجارت جهانی بوده و در برنامه‌های صلح سازمان پیمان آتلانتیک شمالی (ناتو) مشارکت دارد.
آذربایجان در سند راهبرد یکپارچه کشوری (ICS)
در این سند که در ۳ اسفند ۱۳۹۸(۲۱ فوریه ۲۰۲۰) از سوی وزارت خارجه ایالات‌متحده منتشر گشته، به تشریح اهداف، اولویت‌ها و برنامه‌های این کشور در آذربایجان و مأموریت تعریف‌شده برای دیپلمات‌ها و سیاست‌گذاران این حوزه پرداخته شده است. این اهداف بر مبنای مفاد مندرج در اسناد بالادستی چون سند راهبرد امنیت ملی (۲۰۱۷) برنامه استراتژی مشترک state-USAID (2022-2018) و استراتژی مشترک منطقه‌ای تعیین و تبیین گشته‌اند. اهداف راهبردی تشریح شده در این سند عطف قرار داشتن آذربایجان در خط مقدم نفوذ ایالات‌متحده برای رقابت با تأثیرات بدخواهانه روسیه و ایران، مشتمل است بر:
۱- اقدام آذربایجان به تقویت ظرفیت‌ها برای مقابله با تهدیدات امنیتی، افزایش مشارکت و همکاری این کشور در اقدامات امنیتی منطقه‌ای و بین‌المللی از طریق:
- همکاری در پیشرفت مذاکرات گروه مینسک سازمان امنیت و همکاری اروپا و حمایت از حل‌وفصل مسالمت‌آمیز و پایدار بحران قره‌باغ؛
- افزایش ثبات و کاهش تهدیدات فراملی از جانب آذربایجان؛
- تشکیل نهاد از جانب نیروهای امنیتی آذربایجان باقابلیت انجام عملیات مشترک با ناتو که نشان‌دهندۀ تمایل به کار در کنار نیروهای حفظ صلح ناتو و ایالات‌متحده باشد؛
۲- آذربایجان اقدام به افزایش توسعۀ اقتصادی از طریق تولید منابع انرژی هم‌زمان با بهبود فضای کسب‌وکار و ایجاد ساختارهای اقتصادی با ایالات‌متحده نماید به‌واسطۀ:
- متعهد بودن به تأمین گاز کریدور قفقاز جنوبی و بهبود بهره‌وری انرژی داخلی در جهت ارتقای امنیت انرژی در اروپا؛
- توسعۀ فضای کسب‌وکار، اصلاح، متنوع سازی و ایجاد محیط تجاری شفاف‌تر برای شرکت‌های آمریکایی و کاهش وابستگی به روسیه؛
۳- مؤسسات و جامعۀ مدنی آذربایجان مستقل عمل نموده و اصول حاکمیت قانون، شفافیت و پاسخگویی دولت را ترویج دهند به‌واسطۀ:
- تقویت احترام به آزادی‌های فردی، حاکمیت قانون، تفکیک قدرت، نهادهای داخلی، استقلال رسانه‌ها و تقویت جامعۀ مدنی از جانب دولت آذربایجان؛
۴- ایالات‌متحده رهبر عینی‌تر و الگوی برجسته از حمایت آذربایجان در حوزه‌های استقلال، ثبات و رفاه گردد از طریق:
- درک بیشتر فرهنگ، ارزش‌ها به‌واسطۀ نائل شدن عموم مردم به توانایی مطالعۀ منابع اولیه که منتج به افزایش همکاری میان دو کشور می‌گردد.
در این سند قید گردیده که با توجه به ترجیح آذربایجان در ادغام بیشتر با غرب تأکید می‌گردد ایالات‌متحده از تمامی ابزارهای دیپلماتیک و کمکی در دسترس برای حمایت از تحقق اصلاحات، حاکمیت قانون، شفافیت و تقویت نهادهای مردمی و ایجاد جامعه مدنی کارآمد استفاده کرده و در راستای تقویت پایبندی آذربایجان به حقوق بشر و ارزش‌های دموکراتیک، توسعۀ یک همکاری استراتژیک به تلاش‌های خود ادامه خواهد داد. همچنین تصریح می‌دارد دستیابی به اهداف امنیت ملی ایالات‌متحده نیازمند سرمایه‌گذاری در پیشبرد و توسعۀ مبادلات آموزشی، حرفه‌ای، مردمی و برنامه‌ریزی قوی دیپلماسی عمومی ازجمله یادگیری زبان انگلیسی است تا تضمین نماید این کشور همچنان انتخاب اول مردم و دولت آذربایجان به‌عنوان یک شریک می‌باشد. مهم‌تر از آن دستیابی به تحقق منافع ایالات‌متحده منوط به ختم مناقشات این کشور می‌باشد. این مهم نیازمند حضور قوی ایالات‌متحده در یک پلتفرم عملیاتی است که لازم است از جانب آذربایجان تسهیل گردد.
آذربایجان تنها راه باقی‌مانده
عطف به روابط پیچیدۀ غرب با تهران و مسکو تنها راه انتقال ده‌ها میلیارد دلار تجارت از آسیا به اروپا، از طریق آذربایجان در حاشیۀ دریای خزر می‌باشد که دارای زیرساخت‌های منحصربه‌فرد عبور کابل‌های نوری اروپای غربی به حوزۀ خزر و اتصال به طولانی‌ترین بزرگ‌راه‌های اروپا (E60) و خطوط راه‌آهن این قاره نیز می‌باشد. ازاین‌رو کشور آذربایجان در بسیاری از گزارشات و تحلیل‌های سیاست خارجی، کشور میانی (in-between) نامیده می‌شود. این امر مهم‌ترین عامل در اولویت قرار گرفتن آذربایجان برای راهبردهای ایالات‌متحده در حوزۀ قفقاز می‌باشد.
علاوه بر آن باید توجه داشت در طی دهۀ گذشته آذربایجان از مهم‌ترین پایگاه‌های لجستیک نیروهای ناتو و آمریکا در افغانستان بوده است. توسعۀ مسیر عبور لجستیک لازم از طریق گرجستان و آذربایجان به میزان ⅓ از ملزومات غیرنظامی ارتش آمریکا، موجب کاهش وابستگی واشنگتن به مسکو و اسلام‌آباد گشته است. به‌ویژه که پاکستان در پی کشته شدن تنی چند از سربازانش در طی عملیات‌های ایالات‌متحده سابقۀ قطع همکاری با آمریکا را داشته است.
از منظر سیاست خارجی ایالات‌متحده منابع غنی نفت و گاز آذربایجان فراتر از یک منبع انرژی و پتانسیلی به‌عنوان موتور رشد و توسعۀ اقتصادی منطقه قفقاز ارزیابی می‌گردد. درواقع این منابع در واشنگتن در حکم یک پاسخ قطعی به تمام مشکلات منطقه‌ای و مهم‌ترین عاملی است که می‌تواند مانع ازسرگیری درگیری‌ها میان آذربایجان و ارمنستان در آستانۀ دروازه‌های اروپا گردد.
محور سیاست خارجی آمریکا حول چنین منطقی شکل گرفته است. تبدیل قفقاز به هاب انرژی با سرمایه‌گذاری نسبتاً کمی از بودجه‌های عمومی کشورهای غربی برای سرمایه‌گذاری در صنایع انرژی و زیرساخت‌های مربوطه؛ این امر به‌قدری برای واشنگتن مهم است که در وزارت امور خارجه از سال ۲۰۱۱ یک موقعیت وابسته به سفارت[۴] به‌منظور هماهنگی در دیپلماسی انرژی در حوزۀ دریای خزر ایجاد شده است. این مقام نه‌تنها به‌عنوان مشاور وزیر خارجه، بلکه مشاور مستقیم رئیس‌جمهور نیز می‌باشد. علاوه بر آن مقامات آمریکایی در طی این سال‌ها به‌طور فعال پایتخت‌های اروپایی را در خصوص این کریدور توجیه کرده و دولت‌ها و فعالان مختلف را برای حمایت و مشارکت در این طرح مورد تشویق قرار داده‌اند. لیکن تحولات سال‌های اخیر به سمتی سوق یافته است که ایالات‌متحده کمتر به اهداف خود در این منطقه دست یافته است.
ساده‌انگاری موانع جدی یا اهداف جاه‌طلبانه در راهبرد آمریکا
واقعیتی که نمی‌توان نادیده گرفت این است که با حمایت‌های ایالات‌متحده در دسترسی آذربایجان به بازارهای جهانی اقتصاد این کشور به سطح پیش از استقلال خود رسیده است. لیکن اهتمام آمریکا به توسعۀ دموکراسی و ارزش‌های غربی در منطقۀ قفقاز جنوبی با توجه به حکومت اقتدارگرای خاندان علی‌اف در این کشور مساعی مقامات آمریکا را در توسعۀ روابط دوجانبه عقیم گذاشته است. به‌ویژه گسترش انقلابات رنگی موردحمایت غرب در منطقۀ قفقاز و تجربه آن در اوکراین و اخیراً در ارمنستان موجب احتیاط بیشتر آذربایجان و نزدیکی بیش‌ازپیش این کشور به روسیه گشته است. این مهم را می‌توان در عدم پذیرش توافق انجمن اتحادیه اروپا[۵] از جانب آذربایجان به‌وضوح دید. انتقادات منعکس‌شده در رسانه‌های غربی از استبداد داخلی، برخوردهای قهرآمیز حاکمان آذربایجان با فعالان مدنی به‌ویژه آن دسته از فعالانی که با همتایان غربی خود همکاری داشته‌اند، فساد خانوادۀ حاکم به‌ویژه در خصوص پروندۀ پاناما[۶] دسترسی و حضور ایالات‌متحده را در آذربایجان به‌شدت محدود و منحصر به فعالیت‌های مشخص اقتصادی نموده و حتی حمایت آمریکا را برای مخاطبان آن در این کشور مهلک گردانده است.
حفظ ثبات داخلی و اجتناب از تجربۀ انقلابات رنگی که در همسایگی آذربایجان موج می‌زند، روند پیشرفت مذاکرات حل‌وفصل مناقشات سرد موجود به محوریت غرب را نیز تحت‌الشعاع قرار داده است. باآنکه ایالات‌متحده از منافع و روایت آذربایجان حمایت می‌کند لیکن قادر به اجابت مطالبۀ آذربایجان مبنی بر عضویت در ناتو نمی‌باشد که به‌نوعی پیش‌شرط پذیرش اولویت‌های آمریکا در منطقه قفقاز شده است. لذا چندان جای تعجب نیست که در یکی از معدود سفرهای مقامات بلندپایۀ آمریکایی به آذربایجان، پیشنهاد تسلیح این کشور با سلاح‌های آمریکایی – به‌عنوان تنها ابتکار موجود- مطرح شده است. پیشنهاد چنین ابتکاراتی تنها چشم‌انداز شروع بحران را به تصویر می‌کشد. این کلاف سردرگم موجب نزدیکی بیش‌ازپیش آذربایجان به کشورهای همسایه چون روسیه، ترکیه و ایران و اسرائیل شده است که کمتر در امور داخلی آن دخالت کرده یا آن را موردانتقاد قرار می‌دهند.
توسعۀ منابع انرژی حوزۀ دریای خزر طی دهه‌های گذشته در راستای منافع مهم ایالات‌متحده و ابزار ارزشمندی برای توجیه حضور این کشور در قفقاز بوده و موارد متعددی چون حل‌وفصل مناقشات موجود یا عدم وابستگی اروپا به منابع انرژی روسیه و استقلال این منطقه به این امر گره‌زده شده است. درحالی‌که این امر با استقبال سرد دولت‌های اروپایی برای سرمایه‌گذاری و حمایت‌های دولتی مواجه شده است. در حال حاضر تنها شرکت بریتیش پترولیوم (BP) توسعۀ یکی از میادین آذربایجان را بر عهده دارد. نکتۀ دیگر که نباید ازنظر دور داشت این است که ابتکار ترکیه در مشارکت روسیه در این پروژه و تزریق گاز روسیه به جریان ترک در آبان ماه ۱۳۹۷ و افتتاح سریع بخش دشوار دریایی آن، در حکم به باد رفتن دیپلماسی انرژی دو دهۀ گذشته ایالات‌متحده و حاکی از خوش‌باوری سیاست‌گذاران این کشور در تدوین راهبردهای اعمالی است. علاوه بر این انقلابات صورت گرفته در استخراج نفت شیل آمریکا و صادرات آن به اروپا و همچنین منابع جدید انرژی یافت شده در مدیترانه شرقی، تحقق راهبرهای اعلامی در این خصوص را با تردید مواجه می‌سازد. علاوه بر این طرح خروج آمریکا از افغانستان و مسدود شدن امکان دسترسی آمریکا به بنادر خزر با امضاء کنوانسیون حقوقی این دریا کاهش اهمیت لجستیکی جمهوری آذربایجان را طی دو سال اخیر در پی داشته که در کاهش ۲۸ درصدی کمک‌های نظامی به آذربایجان و قطع شدن اعتبارات USAID در آذربایجان نمود یافته است.
***
باوجود چشم‌انداز متصوره در اسناد وزارت خارجه آمریکا، این کشور فاقد ظرفیت لازم برای تحقق تمامی راهبردهای اعلامی در خصوص آذربایجان است. پویایی‌های داخلی این کشور عطف به مقاومت شدید نخبگان آذربایجان نسبت به هنجارهای غرب در حوزه حکمرانی و ممانعت از فعالیت نهادهای غربی مربوطه، عدم تمایل واشنگتن به اجابت مطالبات مطرح‌شده از جانب باکو چه در خصوص عضویت در ناتو یا حل‌وفصل مناقشات منطقه‌ای از عمده موانع این مهم محسوب می‌گردند.
ایالات‌متحده در حالی راهبرد عمده خود را بر حل کردن مناقشات سرد منطقه به‌واسطۀ انگیزه‌های اقتصادی گره زده است که بازارهای انرژی در سال‌های اخیر تحت‌الشعاع تغییرات بسیاری قرار گرفته است. توسعۀ فناوری مایع‌سازی گاز طبیعی و نیاز آمریکا به بازارهای اروپا برای صادرات گاز خود، منابع عظیم کشف‌شده در حوزه مدیترانه شرقی اهمیت انرژی دریای خزر را منحصر به کاهش وابستگی اروپا به روسیه در حوزۀ تأمین انرژی کرده که با توجه به روند تحولات منطقه عقیم مانده است.
لیکن باید در نظر داشت جمهوری آذربایجان به لحاظ موقعیت ژئوپلیتیکی خود حتی باوجود طرح خروج آمریکا از افغانستان نیز از منظر همسایگی این کشور با ایران و روسیه و قابلیت نقش‌آفرینی در تأمین منافع امنیتی ایالات‌متحده و اسرائیل، همچنان اولویت نخست آمریکا در منطقۀ قفقاز باقی خواهد ماند.
