مقدمه
هانس مورگنتا دانشمند برجسته روابط بین الملل در کتاب سیاست میان ملت‌ها یکی از اصول سیاست خارجی موفق را این دانست که نیروهای اطلاعاتی و امنیتی باید در خدمت دیپلمات‌ها باشند و نه برعکس. از آن زمان تاکنون این اصل همواره مورداحترام دستاندرکاران و اساتید علم سیاست بوده است اما در تاریخ دولت ملت‌ها این اصل همواره رعایت نشده است و همان‌قدر که نیروهای امنیتی در خدمت دیپلمات‌ها بودهاند به همان میزان خود نیز برجهت گیری سیاست خارجی دولت‌ها تأثیر گذاشتهاند و آن را در راستای اولویت‌های خود به خدمت گرفته اند. به همین دلیل همواره این سؤال مطرح بوده است که میزان قدرت و نفوذ سازمان‌های امنیتی در هر کشوری تا چه حد است. هدف این گزارش آن است که این سؤال را در مورد بریتانیا بپرسد و تا حد ممکن میزان تأثیرگذاری سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا بر سیاست خارجی این کشور را تخمین بزند.
البته شکی نیست که بخش بزرگی از این نفوذ پشت پرده و دور از چشم رسانه ها و تحلیلگران انجام میپذیرد و تخمین میزان درست آن خارج از محدوده توانایی تحلیلگر و وظیفه نیروهای اطلاعاتی است. این گزارش اما با اذعان به محدودیت‌های منابع علنی، با تکیه‌بر منابع دانشگاهی و اندیشکدهای می کوشد به این سؤال پاسخ دهد. این گزارش درواقع تجمیع، تلخیص و ترجمه منابع انگلیسی زبان است که به این پرسش پاسخ داده اند. این منابع در حین گزارش معرفی شده اند.
اما در ابتدا و پیش از پاسخگویی به این سؤال به معرفی اجمالی سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا می پردازیم تا خواننده شمایی کلی از آن‌ها در ذهن داشته باشد.
معرفی مختصر سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا
بریتانیا در حال حاضر ده سازمان اطلاعاتی دارد که از بین آن‌ها ۶ سازمان داخلی، ۲ سازمان خارجی و ۲ سازمان هم تلفیقی هستند. بین این ده سازمان البته سه سازمان با اختلاف زیادی مهمتر از بقیه هستند که عبارتند از MI5، MI6 و GCHQ. دیگر سازمان‌ها به‌نوعی نقش مکمل برای این سه سازمان را بازی می کنند و این سه سازمان در ضمن بودجه مشترکی دارند که به Single Intelligence Account مشهور است. در ادامه به معرفی مختصر هر یک از این سازمان‌ها می پردازیم.
سرویس امنیتی، معروف به بخش ۵ اطلاعات ارتش یا MI5: این سرویس مسئولیت هماهنگی درباره کلیه امور اطلاعاتی داخلی را بر عهده دارد و هم‌اکنون زیرمجموعه وزارت کشور است. وظایف اصلی آن حفاظت از ساختار دموکراتیک پارلمانی کشور بریتانیا و مقابله با عملیات جاسوسی و تروریستی در خاک بریتانیا است. این سازمان پیش از جنگ جهانی اول باهدف رصد کردن اقدامات آلمان به‌عنوان بخشی از ارتش ایجاد شد. در حین جنگ جهانی اول قدرت این سازمان بسیار گسترش یافت اما پس از جنگ محدود شد. پس از جنگ جهانی دوم به زیرمجموعه وزارت کشور منتقل شد و هویت امروزین آن شکل گرفت. این سازمان در اقدامات خود بر فعالیت‌های سیاسی داخلی بریتانیا هم نظارت می کند (مثلاً جک استراو در زمان وزارت کشور خود کشف کرد که پرونده مفصلی درباره خود او از زمان دانشجویی و عضویت در جنبش‌های چپ در سازمان موجود است) و به‌علاوه به مبارزه با جنایت سازمان یافته هم میپردازد. این سازمان به‌علاوه در نظارت بسیار زیاد بر عملکرد شهروندان از طریق نصب دوربین در خیابان‌ها نقش داشته که به همین دلیل بسیار مورد انتقاد قرار گرفته است.
سرویس امنیتی مخفی، معروف به بخش ۶ اطلاعات ارتش یا MI6: وظیفه این سازمان دریافت و تجزیه اطلاعات و عملیات مخفی در کشورهای خارجی است. جاسوس‌های بریتانیا در دیگر کشورها در استخدام این سازمان هستند. این سازمان زیرمجموعه وزارت خارجه بریتانیا است و البته کمیته امنیتی مجلس هم بر آن نظارت میکند. حق عملیات در داخل خاک بریتانیا را ندارد. اهداف سازمان مبارزه با تروریسم، مبارزه با تکثیر سلاح‌های هسته ای، حفاظت از امنیت سایبری و حفظ ثبات دولت‌های متحد و مبارزه با فعالیت‌های جنایی بین المللی مثل قاچاق است. این سازمان در سال ۱۹۰۹ میلادی تأسیس شد و در آغاز هدف آن عملیات جاسوسی در کشورهایی جز آلمان بود. تا سال ۱۹۹۴ وجود آن کاملاً مخفی بود. بعدازاین سال این وجود علنی شد و رسماً به وزارت خارجه منتقل شد. این سازمان همکاری های بسیار وسیعی با سازمان‌های اطلاعاتی آمریکا دارد.
ستاد ارتباطات دولت بریتانیا یا GCHQ: این سازمان به‌نوعی موازی با MI5 و MI6 است و وظایف هردوی آن‌ها را بر عهده دارد. مسئولیت این سازمان با وزارت خارجه بریتانیا است اما زیرمجموعه آن محسوب نمی شود و به‌نوعی از وزارت خارجه استقلال دارد. شنود اطلاعاتی مهمترین وظیفه این سازمان است و به‌خصوص در زمینه شنود اینترنتی و مجازی به‌شدت تمرکز دارد. این سازمان در جریان جنگ جهانی اول به‌قصد کدگشایی از ارتباطات دشمنان انگلیس تشکیل شد و در جنگ جهانی دوم با کدگشایی از ارتباطات نازی ها نقش بسیار مهمی ایفا کرد. در سال ۱۹۹۳ سازمان متهم به شنود مکالمات خاندان سلطنتی شد که آن را تکذیب کرد و در سال ۲۰۰۹ هم ادوارد اسنودن افشا کرد که این سازمان مقام های کشورهای گروه ۲۰ را هم شنود می‌کرده است. مقامات دولت انگلیس به ورود این سازمان به حریم افراد بدون حکم دادگاه اذعان کردهاند.
این سه سازمان مهمترین سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا هستند. سازمان‌های دیگر از این قرارند:
- دفتر امنیت و مبارزه با تروریسم یا OSCT
- واحد ملی افراط گرایی و اخلال نظم داخلی یا NDEDIU
- سازمان ملی مبارزه با جنایات یا NCA
- سازمان ملی اطلاعات بالستیک یا NBIS (هدف این سازمان مقابله با جنایاتی است که در داخل خاک بریتانیا با استفاده از اسلحه انجام می شوند).
- سازمان ملی مبارزه با جنایات مالی یا NFIB
- سازمان اطلاعات دفاعی یا DI (این سازمان مشابه MI5 و MI6 است اما زیرمجموعه وزارت دفاع است).
- سازمان تجمیع اطلاعات یا JIO (وظیفه این سازمان ایجاد هماهنگی بین دیگر سازمان‌ها و تجمیع، ارزیابی و تحلیل اطلاعات آن‌ها است و تحت نظارت دفتر نخستوزیر قرار دارد).
نقش سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا در سیاست خارجی این کشور
اولین مقاله ای که در این گزارش بررسی می شود توسط پل ویلیامز نوشته شده است و نام آن این است: «چه کسی به سیاست خارجی بریتانیا شکل میدهد؟» این مقاله در نشریه امور بین الملل وابسته به اندیشکده چتم هاوس منتشر شده است. این مقاله ادعا می کند که سازمان‌های اطلاعاتی نقش عمدهای در شکل دهی به سیاست خارجی بریتانیا دارند. نشانه نقش برجسته این سازمان‌ها اولاً بودجه آن‌ها است (که درمجموع از بودجه ای که به دفتر وزیر خارجه اختصاص می یابد بسیار بیشتر است) و ثانیاً این امکان برای آن‌ها که تا حد خیلی زیادی در خفا به عملیات بپردازند. به‌خصوص پس از یازده سپتامبر این نقش بسیار برجسته تر هم شده است، به‌طوری‌که سازمان‌های جدیدی مثل OSCT تشکیل شده اند و دیگر وزارتخانه ها و نهادهای دولتی هم بسیار بیش‌ازپیش با آنان در اجرای عملیات شان همکاری می کنند و مشاوره دریافت می کنند. به گفته این مقاله پس از ۱۱ سپتامبر افکار عمومی به عملکرد این نهادها حساس تر شده اند و آن‌ها از سایه ها خارج شده اند و نقششان بیشتر معلوم شده است. این سازمان‌ها از این طریق به سیاست خارجی شکل می دهند که اطلاعاتی را در اختیار تصمیم گیران قرار می دهند که بر تصمیم های آنان تأثیر می گذارد. این سازمان‌ها به رهبران سیاسی بریتانیا دسترسی بسیار گسترده ای دارند و می توانند جریان اطلاعاتی آنان را کاملاً کنترل کنند؛ اما در تحلیل نهایی این مقاله معتقد است که سازمان‌های اطلاعاتی به‌رغم این نقش گسترده همچنان ابزار دست نخستوزیر هستند و جهت گیری کلی آن‌ها با توجه به سیاست‌های نخست وزیر تعیین می شود، یعنی نقش آن‌ها مهم است ولی مهمترین نقش همچنان با نخست وزیر است و نویسنده مقاله درنهایت می گوید که رسانه ها درباره نقش سازمان‌های اطلاعاتی اغراق میکنند.
مهمترین مثال این زمینه چگونگی ورود بریتانیا به جنگ عراق است. پس‌ازاین جنگ نیروها و سازمان‌های اطلاعاتی بسیار موردانتقاد قرار گرفتند و بسیاری از این منتقدین معتقد بودند که این نیروها به نفع جنگ تأثیرگذاری کردهاند. مدارکی هم در این زمینه موجود است: نیروهای اطلاعاتی با همکاری با سازمان‌های امنیتی آمریکا داده هایی را که در اختیار داشتند سانسور کردند و منابعی را که معتقد بودند صدام حسین سلاح‌های کشتارجمعی در اختیار ندارد در گزارش‌های خود منظور نکردند و درصد اطمینان تخمین‌های خود را نسبت به واقعیت بسیار اغراق شده نشان دادند. ازاین‌جهت تأثیرگذاری آن‌ها در ورود بریتانیا به جنگ عراق غیرقابل‌انکار است؛ اما درعین‌حال واقعیت این است که تونی بلر نخستوزیر وقت پیش‌ازاین گزارش‌ها تصمیم نهایی و سیاسی خود را برای ورود به جنگ عراق و همراهی با جرج بوش گرفته بود و احتمالاً حتی در صورت متفاوت بودن گزارش‌های اطلاعاتی هم در این جنگ مشارکت می کرد. درواقع هدف رفتار سازمان‌های اطلاعاتی راضی کردن تونی بلر در این زمینه بود؛ بنابراین در مورد جنگ عراق اگرچه سازمان‌های اطلاعاتی بسیار تأثیرگذار بودند، اما تأثیر اصلی و واقعی با تونی بلر مقام سیاسی بود.
مثال دیگر در این زمینه کودتای ۲۸ مرداد است که به سقوط دولت منتخب محمد مصدق و تثبیت دیکتاتوری محمدرضا پهلوی منجر شد. در این مورد هم به نظر میرسد که سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا نقش بسیار مهمی بازی کردند. این سازمان‌ها این عملیات را اجرا کردند و منابع مالی آن را تأمین کردند. در ذهن افکار عمومی هم این کودتا محصول سیا و MI6 است؛ اما درنهایت این کودتا هم در اصل تصمیمی سیاسی بود و نتیجه عدم تمایل سیاستمداران و دیپلمات‌های بریتانیایی برای رسیدن به توافقی برابر با دولت مصدق بود. پس‌ازآن هم این دیپلمات‌ها بودند که سعی در پنهان کردن نقش MI6 در کودتا داشتند.
منبع بعدی رساله کارشناسی ارشد هاکان فیدان در دانشگاه بیلکنت ترکیه است. این تحلیلگر معتقد است که برای تحلیل نقش سازمان‌های اطلاعاتی باید فراتر از تأثیر آن‌ها بر تصمیم های مشخص سیاست خارجی نگاه کرد و باید به تأثیر آنان در طول زمان نگاه کرد چون در درازمدت جهانبینی و طرز تفکر رهبران سیاسی بریتانیا را همین سازمان‌ها شکل می دهند. شاید رهبران اطلاعاتی درنهایت نقش اصلی را در موارد مشخصی مثل حمله یا عدم حمله به عراق بازی نکنند اما در ایجاد فرهنگ سیاسی و گفتمانی ای که در چارچوب آن رهبران سیاسی مفاهیمی مثل نقش بریتانیا در جهان، قدرت نرم و سخت و موارد را درک میکنند نقش اساسی را بازی میکنند. مثلاً در زمان جنگ سرد این سازمان‌ها نقش بسیار عمدهای در ایجاد تفکر دوقطبی در رهبران سیاسی داشتند. این سازمان‌ها در طول حیات خود دو جنگ جهانی، جنگ سرد و نهایتاً مبارزه با تروریسم ایرلندی و وهابی را تجربه کرده اند و این تجربیات به جهانبینی خاصی منجر شده است که در فرهنگ سیاسی بریتانیا بسیار رخنه کرده است. فیلیپ دیویس هم در مقاله خود به همین موضوع اشاره میکند و تأثیر اصلی سازمان‌های اطلاعاتی را شکل دادن به یک «فرهنگ امنیتی» میداند که سپس به‌نوبه خود امکانات و گزینه های سیاست خارجی را محدود میکنند و فضای گفتمانی رهبران سیاسی را شکل میدهند.
برای روشن شدن این موضوع باید به زمان تشکیل سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا دقت کنیم. این سازمان‌ها اکثراً در زمان جنگ جهانی اول تشکیل شدند، زمانی که بریتانیا هنوز یک ابرقدرت بین‌المللی بود و بلافاصله دو جنگ جهانی را تجربه کردند. این دو جنگ مختصات مهمی داشتند که بعدها بر طرز تفکر این سازمان‌ها تأثیر گذاشتند: اولاً دشمنان آن‌ها کشورهای قدرتمند متحدی بودند که حقیقتاً ممکن بود آنان را در جنگ شکست دهند، ثانیاً در این دو جنگ ارزش‌های دموکراتیک مطرح شدند و جنگ به‌عنوان جنگی بین دموکراسی‌ها و استبداد تعبیر شد (به‌رغم اتحاد با کشورهای استبدادی مثل شوروی تحت کنترل استالین) و ثالثاً در این جنگ‌ها سازمان‌های اطلاعاتی نقش بسیار مهمی بازی کردند که می توانستند ادعا کنند که بدون آن‌ها پیروزی در این جنگ‌ها غیرممکن بود. مثلاً در خلال جنگ جهانی دوم این سازمان‌ها با صحنه سازی ارتش هیتلر را منحرف کردند و نیروهای او را به مکانی فرستادند که قصد حمله به آن را نداشتند و با کدگشایی از ارتباطات مخفی نازیها به برتری قابل‌توجهی دست یافتند.
این واقعیت‌ها باعث شده است که در ذهنیت مقام های امنیتی بریتانیا جهان بینی خاصی شکل بگیرد. در این ذهنیت، اولاً امنیت بریتانیا برابر با امنیت جهان است. اگرچه بریتانیا دیگر چنین نقشی ندارد اما هنوز این نگاه ابر قدرتمندانه در نگاه مقامات و مأمورهای این سازمان‌ها ثانیاً این سازمان‌ها خود را درنهایت حامی دموکراسی میبینند. البته یک منتقد که از بیرون به این سازمان‌ها نگاه می کنند این موضوع را باور نمی کند چون این سازمان‌ها از دیکتاتوریها حمایت می کنند و حتی علیه حکومت‌های منتخب کودتا میکنند؛ اما این موضوع در درک آنان از خودشان صحیح است؛ و ثالثاً این سازمان‌ها تمایل دارند دشمنان را مثل آلمان ویلهلم ثانی یا هیتلر تهدیدی وجودی بببینند، اگرچه در زمان ما دشمنان بریتانیا مثل سازمان‌های تروریستی وهابی یا کشورهای مثل کره شمالی دیگر چنین ظرفیتی ندارند.
رسوخ عمیق این فرهنگ همواره در مشاوره های این سازمان‌ها به رهبران سیاسی موجود بوده و به درک آنان شکل داده است. به علت وجود این فرهنگ در فضای سیاسی بریتانیا، رهبران این کشور همواره کوشیده اند اولاً در سطح بین الملل نقش رهبری بازی کنند (سند بریتانیای جهانی یا Global Britain نشان دهنده این مطلب است)، ثانیاً مدافع روش غربی زندگی باشند و ثالثاً این رهبران برخلاف منتقدین به نیروهای اطلاعاتی و امنیتی به چشم مدافعان و نگاهبانان دموکراسی و آزادی نگاه میکنند و نه تهدیدی علیه آن. در چنین چارچوب گفتمانی ای است که تونی بلر به عراق حمله میکند چون در ذهن او صدام حسین به‌اندازه هیتلر بزرگ می شود و لزوم همراهی با بوش به دلیل از بین نرفتن جایگاه بریتانیا در جهان لازم به نظر میآید و در چنین فضایی است که رهبران سیاسی اجازه میدهند تا مأموران اطلاعاتی در سراسر شهر لندن دوربین نصب کنند، چون در ذهن آنان این افراد خطری در مورد تجاوز به حریم خصوصی شهروندان نیستند و باید آزادی داشته باشند تا در برابر خطر اغراق شده تروریسم وهابی از هر وسیله ای استفاده کنند.
این سه مقاله درواقع مجموع مطالبی هستند که در این زمینه توسط متخصصان نوشته‌شده و باقی مقالات به‌نوعی موضع آنان را تکرار می کنند. پس اگر ما بخواهیم نتیجه را در دو جمله خلاصه کنیم چنین خواهد بود: سازمان‌های اطلاعاتی بریتانیا در شکل دادن به تصمیم های سیاست خارجی این کشور نقش عمده ای بازی می کنند اما همچنان از بازیگران سیاسی نقش کمتری ایفا می کنند. مهمترین نقش این سازمان‌ها شکل دادن به فضای فکری و گفتمانی سیاست خارجی بریتانیا است که تصمیم های سیاستمداران در چارچوب‌های آن اتخاذ می شود.
منابع
Williams, Paul. “Who’s Making UK Foreign Policy?” International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-) ۸۰, no. 5 (2004): 911-29.
Fidan, Hakan. Intelligence and Foreign Policy: A Comparison of British, American, and Turkish Intelligence Systems. Thesis presented to the Institute of Economics and Social Sciences, Bilkent University, May 1999.
Davies, Philip H.J. “Intelligence Culture and Intelligence Failure in Britain and the United States”, Cambridge Review of International Affairs, 17:3, 495-520
ضمیمه: چارت سازمانی اطلاعاتی بریتانیا (سازمان‌های کم‌اهمیت تصویر نشده اند)
